Pendahuluan
Daftar Isi :
1. Dinamika Pengaturan Desa Dalam Tata Hukum Indonesia
Zaman Hindia Belanda Hingga Awal Kemerdekaan
Jejak pengaturan tentang Desa dapat ditelusuri jauh sebelum Indonesia merdeka. Kumpulan masyarakat yang terikat pada adat tertentu hidup di Desa-Desa atau nama lain sesuai dengan karakteristik setempat. Dalam hubungan organisasi pemerintahan Hindia Belanda, Desa diakui sebagai suatu kesatuan hukum yang berdasar pada adat. Hakim-hakim Desa diakui secara resmi pada tahun 1935.[1]
Sejarah perjalanan tata Pemerintahan Desa selama ini berubah-ubah seiring dengan dinamika kondisi dan situasi politik nasional.[2] Perubahan itu sejalan dengan politik hukum nasional yang dituangkan ke dalam peraturan perundang-undangan.
Ketika Indonesia merdeka, Pemerintahan Desa mempunyai landasan konstitusional. Pasal 18 UUD 1945 menyebutkan “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”.
Penjelasan UUD 1945 menyatakan lebih lanjut konsep pembagian daerah itu. “Dalam territoir Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenshappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun, dan marga di Palembang, dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal usul daerah tersebut”.
Pengertian dari zelfbesturende landschappen adalah daerah swapraja, yaitu wilayah yang dikuasai raja yang mengakui kekuasaan dan kedaulatan pemerintah Belanda melalui perjanjian politik (verklaring). Sedangkan volksgemeenschappen tidak dijelaskan lebih lanjut oleh Penjelasan UUD 1945. Hanya diberikan contoh Desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang.
Meskipun keduanya diperlakukan sama, menurut Yando (2000: 52), ada perbedaan mendasar keduanya. Tidak ada landschappen (swapraja) yang berada dalam wilayah volksgemeenschappen. Secara hierarkis, kedudukan Zelfbesturende landschappen berada di atas Volksgemeenschappen.
Sesuai amanat Pasal 18 UUD 1945, pemerintah daerah diberi wewenang mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya sendiri. Dalam pemberian wewenang itu, menurut F. Sugeng Istanto (1971: 28), pembuat undang-undang menganut paham bahwa untuk dapat menyelenggarakan pemerintahan daerah yang sebaik-baiknya pemerintah daerah harus diberi otonomi yang seluas-luasnya.[3] Paham itu dituangkan dalam beberapa undang-undang yang lahir pasca kemerdekaan.
Kedudukan Desa telah diatur sejak awal kemerdekaan melalui UU No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah yang mengakui kewenangan otonom Desa misalnya pada pemungutan pajak kendaraan dan rooiver gooningen[4]. Pada waktu itu ada kekhawatiran yang dipelopori oleh Soepomo bahwa struktur pemerintahan yang baru akan menghilangkan keberadaan struktur Pemerintahan Desa yang masih hidup, sehingga perlu diberi perlindungan dan waktu untuk mempelajari (menginventarisasi) lagi keberadaan masyarakat Desa (adat). Kemudian tiga tahun sesudahnya dalam UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah terdapat pengaturan lebih lanjut mengenai daerah otonom, yang dibagi ke dalam kelompok Daerah Otonom Biasa dan Daerah Otonom Istimewa[5]. Diatur pula mengenai bentuk dan susunan serta wewenang dan tugas Pemerintahan Desa sebagai suatu daerah otonom yang berhak mengatur dan mengurus pemerintahannya sendiri.
Diwarnai dinamika hubungan pusat dan daerah seperti pemberontakan PRRI/Permesta, lahirlah sejumlah regulasi lain yang mengatur tentang Desa, antara lain UU No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, dan UU No. 19 Tahun 1965 tentang Desapraja. Desapraja adalah kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya, berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan mempunyai harta benda sendiri. Aturan ini dimaksudkan untuk mempercepat terwujudnya Daerah Tingkat III di seluruh wilayah Indonesia.
Era Orde Baru
Selama periode pemerintahan Orde Baru, lahir UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, dan UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Pada masa ini Desa kurang mendapatkan kebebasan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Melalui perangkat peraturan perundang-undangan, Desa diperlemah karena beberapa penghasilan dan hak ulayatnya diambil. Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa melakukan unifikasi bentuk-bentuk dan susunan Pemerintahan Desa dengan cara melemahkan atau menghapuskan banyak unsur demokrasi lokal. HAW Widjaja menyatakan apa yang terjadi sebagai “Demokrasi tidak lebih dari sekadar impian dan slogan dalam retorika pelipur lara”.[6]
Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 telah memberikan “cek kosong” kepada masyarakat Desa, karena dalam UU ini Desa tidak lagi diposisikan sebagai daerah otonom. Desa adalah unit administrasi pemerintahan yang berada pada tingkatan paling bawah, yang ‘dikoordinasikan’ oleh pemerintahan kecamatan. Kepala Desa sebagai penguasa tunggal Desa adalah bawahan atau anak buah camat. Desa hanya mempunyai hak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri. Yando Zakaria menggambarkannnya sebagai upaya Orde Baru untuk meluluhlantakkan struktur masyarakat Desa yang berbasis kearifan lokal.[7]
Era Reformasi
Pada era Pemerintahan BJ Habibie lahir UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, disusul UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua undang-undang ini adalah undang-undang terakhir yang didasarkan pada Pasal 18 UUD 1945 sebelum pasal ini diamandemen.
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 menegaskan bahwa Desa bukan lagi sebagai wilayah administratif, bahkan tidak lagi menjadi bawahan atau unsur pelaksana daerah, tetapi menjadi daerah yang istimewa dan bersifat mandiri yang berada dalam wilayah kabupaten, sehingga setiap warga Desa berhak berbicara atas kepentingan sendiri sesuai kondisi sosial budaya yang hidup di lingkungan masyarakatnya.[8]
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti UU No. 22/1999, kemudian memuat aturan tentang Desa dalam satu bab khusus (Bab XI). Pada intinya menyatakan Pemerintahan Desa dibentuk dalam Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Pemerintahan Desa terdiri atas Kepala Desa dan Perangkat Desa. Untuk keuangan dilahirkan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua undang-undang yang lahir di tahun 2004 ini sudah merujuk pada UUD 1945 hasil amandemen.
Menurut Hanif Nurcholis, di bawah UU No. 5 Tahun 1979, UU No. 22 Tahun 1999, dan UU No. 32 Tahun 2004, status Pemerintahan Desa adalah lembaga semi formal yang diberi tugas pemerintah atasan untuk mengurus urusan pemerintahan di tingkat Desa. Desa disebut sebagai lembaga semi formal karena dibentuk negara melalui undang-undang dan mendapatkan dana dari negara. Tetapi Kepala Desa dan perangkatnya bukan official government atau civil servant sebagaimana dimaksud UU No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.[9]
Bhenyamin Hossein memperlihatkan adanya kerancuan pemakaian istilah pemerintah daerah dan pemerintahan daerah dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan UU 33 Tahun 2004. Kerancuan itu justru bermula dari amandemen UUD 1945. Bab VI UUD 1945 –bab yang menaungi ketentuan Pasal 18-- tetap menggunakan istilah Pemerintah Daerah. Namun dalam penerbitan oleh Setjen MPR judulnya berubah menjadi Pemerintahan Daerah. Penerbitan oleh instansi lain pun akhirnya mengikuti, padahal keduanya berbeda meskipun bertalian. Pemerintah daerah merujuk pada organ, sedangkan pemerintahan daerah merujuk pada fungsi. Istilah local government dapat merujuk pada organ atau fungsi.[10]
Perkembangan Wacana di DPR
Kritik terhadap Undang-Undang lama juga disampaikan para anggota DPR saat memberikan tanggapan atas RUU Desa. Pendapat “mini DPD” misalnya menyebutkan bahwa selama lebih dari enam dekade, Indonesia mengalami kesulitan yang serius untuk mendudukkan Desa dalam pemerintahan dan pembangunan, termasuk kesulitan membentuk otonomi Desa dengan keragamannya. Secara khusus DPD menyinggung UU No. 5 Tahun 1979 yang bertahan sekitar 34 tahun dan ‘telah berhasil menyeragamkan Desa dan pratek pemerintahan yang sangat otoriter terhadap masyarakat Desa sendiri. Undang-Undang tersebut oleh kebanyakan warga di luar Jawa dianggap sebagai bentuk Jawanisasi yang membunuh keragaman berbagai kesatuan masyarakat hukum adat yang hidup di Nusantara, dan karena itu dinilai bertentangan dengan UUD 1945’.
Fraksi Partai Demokrat berpendapat UU No. 32 Tahun 2004 yang meletakkan posisi Desa berada di bawah kabupaten ‘tidak koheren dan konkruen dengan nafas lain dalam UU No. 32 Tahun 2004 yang justru mengakui dan menghormati kewenangan asli yang berasal dari hak asal usul’. Partai Demokrat berpendapat RUU Desa perlu dibahas untuk bisa menjadi payung hukum warga dan Pemerintahan Desa dalam mengelola dan memajukan Desa.
Fraksi Partai Golkar berpendapat bahwa ‘dalam perjalanannya UU No. 32 Tahun 2004 belum secara jelas mengatur tata kewenangan antara pemerintah, pemerintah daerah, dan Desa. Selain itu, Desain kelembagaan Pemerintahan Desa yang tertuang dalam UU No. 32 Tahun 2004 belum sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk membangun kemandirian, demokrasi, dan kesejahteraan Desa’.
Fraksi PKS secara khusus menyebut UU No. 5 Tahun 1974 dan No. 5 Tahun 1979 yang dilahirkan pemerintahan Orde Baru telah berhasil ‘menguniformisasi’ sistem Pemerintahan Desa menjadi seragam seluruh Indonesia tanpa memberi ruang sama sekali kepada sistem pemerintahan berdasar pada adat. Dengan dua Undang-Undang itu sistem Desa adat tidak berlaku.
Fraksi Partai Gerinda menyatakan bahwa semua peraturan tentang pemerintahan daerah dan Desa yang dibuat sebelumnya “belum dapat merangkum segala kepentingan dan kebutuhan masyarakat Desa yang kian berkembang”.
Fraksi Partai Hanura bahkan ikut mengkritik hasil amandemen. “Pada masa Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan penyeragaman dengan model Desa administratif, yang bukan Desa otonom dan bukan Desa adat. Lebih memprihatinkan lagi, UUD 1945 amandemen kedua malah menghilangkan istilah Desa’. Meskipun kata Desa hilang, Fraksi Hanura tetap berpendapat amandemen konstitusi mengharuskan negara melakukan rekognisi terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004 sebenarnya menganut rekognisi itu, tetapi Desa ditempatkan hanya sebagai bagian (subsistem) dari pemerintahan kabupaten/kota.
Fraksi PPP berpendapat UU No. 5 Tahun 1979 bukan merupakan bentuk apresiasi dan pemberdayaan terhadap masyarakat dan Desa, tetapi telah menjadikan Desa menjadi bagian integral dari hegemoni rezim (otoritarian) dengan berbagai manifestasinya, baik melalui penyeragaman bentuk, sentralisasi maupun peniadaan partisipasi dan demokrasi.
Fraksi PKB menyatakan konsepsi dasar yang dianut UU No. 32 Tahun 2004 adalah otonomi berhenti di kabupaten/kota. Konsekuensinya, pengaturan lebih lanjut tentang Desa dilakukan oleh kabupaten/kota, sehingga kewenangan Desa adalah kewenangan kota yang diserahkan kepada Desa. Lalu apa artinya rekognisi terhadap otonomi Desa berdasarkan hak asal usul dan hak tradisionalnya?[11]
2. Lahirnya UU No. 6 Tahun 2014 Tentang Desa
Undang-Undang No. 6 Tahun 2014 Tentang Desa (selanjutnya disebut sebagai UU Desa) yang disahkan dan diundangkan pada 15 Januari 2014 lalu lahir melalui proses:
a. Urgensi Dan Tujuan
Hampir semua fraksi di DPR dan Pemerintah dalam proses pembahasan telah menyinggung kegagalan perundang-undangan lama dan perlunya peraturan baru tentang Desa. Peraturan baru ini menjadi koreksi terhadap kesalahan-kesalahan aturan lama sekaligus menjadi antisipasi untuk perubahan di masa mendatang.
Rancangan UU Desa sebenarnya lahir dari proses rapat kerja Komisi II DPR RI periode 2004-2009 dengan jajaran Kementerian Dalam Negeri. Rapat kerja telah menyepakati UU No. 32 Tahun 2004 dipecah menjadi tiga Undang-Undang, yaitu UU tentang Pemerintahan Daerah, UU tentang Pemilihan Kepala Daerah, dan UU tentang Desa. Untuk menindaklanjuti rapat kerja tersebut Menteri Dalam Negeri menerbitkan Surat Keputusan No. 180.05-458 tanggal 1 September 2006 tentang Penyusunan Undang-Undang di Lingkungan Departemen Dalam Negeri, termasuk di dalamnya Undang-Undang tentang Desa.
Pentingnya UU Desa disampaikan Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi seperti tertuang dalam Keterangan Pemerintah tertanggal 2 April 2012 berikut ini:
“Undang-Undang tentang Desa bertujuan hendak mengangkat Desa pada posisi subjek yang terhormat dalam ketatanegaraan Republik Indonesia. Hal lain adalah bahwa pengaturan Desa akan menentukan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks keragaman lokal. Penguatan kemandirian Desa melalui Undang-Undang tentang Desa sebenarnya juga menempatkan Desa sebagai subjek pemerintahan dan pembangunan yang betul-betul berangkat dari bawah (bottom up)”.
Dalam proses pembahasan, Pemerintah dan DPR punya satu pandangan bahwa aturan mengenai Desa dalam UU No. 32 Tahun 2004 sudah tidak memadai. Fraksi Partai Golkar, seperti disampaikan Ibnu Munzir, menyampaikan pandangan yang relevan mengenai urgensi kelahiran UU Desa tersendiri. Pandangan Partai Golkar disampaikan pada 11 Desember 2013, yang pada intinya menyebut tiga hal. Pertama, pengaturan tentang Desa dalam UU No. 32 Tahun 2004 terlalu umum sehingga dalam banyak hal pasal-pasal tentang Desa baru bisa dijalankan setelah lahir PP atau Perda yang cenderung membuat implementasi kewenangan ke Desa bergantung banyak kepada kecepatan Pemda. Kedua, UU No. 32 Tahun 2014 belum secara jelas mengatur tata kewenangan antara pemerintah, Pemda, dan Desa. Ketiga, Desain kelembagaan Pemerintahan Desa belum sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk kemandirian, demokrasi dan kesejahteraan Desa.
Senada dengan Fraksi Partai Golkar, Fraksi Partai Amanat Nasional menyampaikan pandangan tentang pentingnya UU Desa, sebagaimana dibacakan H. Totok Daryanto pada 11 Desember 2003, berikut :
“Undang-Undang tentang Desa sangat diperlukan untuk memberdayakan masyarakat Desa dalam perspektif komprehensif yang bisa membuat Desa mampu mengembangkan diri dengan segala potensi yang ada di dalamnya. Dalam konteks tersebut, Undang-Undang tentang Desa harus memberikan legitimasi atau kewenangan bagi Desa untuk mengatur dirinya sendiri”.
Alasan ini tertuang dalam UU Desa, yang pada pokoknya menjelaskan bahwa pengaturan selama ini belum cukup melindungi kepentingan masyarakat desa. Peraturan tentang Desa menghadapi tantangan terbesarnya ketika berhadapan dengan jumlah desa yang sangat banyak di Indonesia. Hukum sudah tidak lagi mampu mengimbangi laju perkembangan utamanya berkaitan dengan eksistensi desa termasuk masyarakat adat di dalamnya terhadap perkembangan zaman sehingga menimbulkan kesenjangan sosial, pada akhirnya akan mengancam persatuan dan kesatuan bangsa[12].
Pembentuk Undang-Undang Desa merasa perlu untuk mencantumkan poin penting yang perlu dijelaskan selain dasar Pemikiran, asas pengaturan, dan materi muatan. Tujuan ini sebenarnya berhubungan dengan pentingnya pengaturan Desa dengan undang-undang tersendiri. Tujuan ini dilandasi Pemikiran pembentuk undang-undang agar UU Desa diselaraskan dengan konstitusi, yaitu ‘penjabaran lebih lanjut Pasal 18 ayat (7) dan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945.
Ketika menyampaikan “pendapat mini” atas RUU Desa, Fraksi PPP secara khusus juga menyinggung tujuan tersebut. Menurut Fraksi PPP ada lima tujuan UU Desa, yaitu (i) pengakuan, penghormatan dan perlindungan terhadap otonomi asli yang bersumber dari hak asal usul sehingga Desa terdiri atas Desa dan Desa adat; (ii) keinginan membentuk Pemerintahan Desa yang modern, yaitu professional, efisien dan efektif, terbuka dan bertanggung jawab. Namun Desa juga tetap memelihara nilai-nilai lokal sekaligus bisa mengikuti perkembangan zaman; (iii) adanya semangat meningkatkan pelayanan publik agar lebih berkualitas untuk menjawab tuntutan karena masyarakat semakin cerdas; (iv) mengakselarasi pembangunan untuk memajukan dan menyejahterakan masyarakat agar Desa tidak ditinggalkan penduduknya; dan (v) pemberdayaan dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam mewujudkan pembangunan di pedesaan.
Sedangkan dalam Penjelasan Umum UU Desa, tujuan pengaturan tentang Desa adalah :
- Memberikan pengakuan dan penghormatan atas Desa yang sudah ada dengan keberagamannya sebelum dan sesudah terbentuknya NKRI.
- Memberikan kejelasan status dan kepastian hukum atas Desa dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia demi mewujudkan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia.
- Melestarikan dan memajukan adat, tradisi, dan budaya masyarakat Desa.
- Mendorong prakarsa, gerakan, dan partisipasi masyarakat Desa untuk pengembangan potensi dan asset Desa guna kesejahteraan bersama.
- Membentuk Pemerintahan Desa yang professional, efisien dan efektif, terbuka serta bertanggung jawab.
- Meningkatkan pelayanan publik bagi warga masyarakat Desa guna mempercepat perwujudan kesejahteraan umum.
- Meningkatkan ketahanan sosial budaya masyarakat Desa guna mewujudkan masyarakat Desa yang mampu memelihara kesatuan sosial sebagai bagian dari ketahanan nasional.
- Memajukan perekonomian masyarakat Desa serta mengatasi kesenjangan pembangunan nasional; dan
- Memperkuat masyarakat Desa sebagai subjek pembangunan.
b. Dua Tahun Pembahasan
Gagasan Awal
Sebenarnya gagasan untuk melahirkan suatu Undang-Undang khusus tentang Desa sudah berkali-kali muncul. Data itu setidaknya terungkap dari penjelasan Ketua Pansus RUU Desa, Khatibul Umam Wiranu, pada Rapat Dengar Pendapat Umum tanggal 28 Juni 2012. Dalam rapat itu, Khatibul menjelaskan bahwa pada periode 1999-2004 Pemerintah pernah mengajukan RUU tentang Desa tetapi ditolak DPR. Lalu pada periode 2004-2009 DPR mengajukan RUU Pembangunan Desa tetapi ditolak Pemerintah. Usulan ketiga adalah RUU Desa dari Pemerintah.
Khusus untuk RUU Desa yang diusulkan terakhir, salinan dokumen-dokumen yang diperoleh tim anotasi menyebutkan bahwa proses pembahasan pentingnya RUU tentang Desa muncul dalam rapat-rapat kerja Komisi II DPR dengan pemerintah dalam kurun waktu 2004-2009. Langkah yang ingin ditempuh adalah memecah UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menjadi tiga undang-undang. Sebagai tindak lanjut kesepakatan itu, Kementerian Dalam Negeri menyiapkan sebuah Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang Desa (2011).
3. Pembahasan di DPR
Pada 4 Januari 2012, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengeluarkan amanat presiden No. R-02/Pres/01/2012 yang menunjuk Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) dan Reformasi Birokrasi, serta Menteri Hukum dan HAM untuk mewakili Presiden membahas RUU tentang Desa.
Ada banyak tanggal penting yang masuk kategori proses pembahasan RUU tentang Desa. Beberapa yang terekam dengan jelas berdasarkan salinan dokumen yang diperoleh tim anotasi adalah sebagai berikut:
| Waktu | Proses/kegiatan |
| 4 Januari 2012 | Presiden menerbitkan Amanat Presiden (Ampres) yang menunjuk Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, Men-PAN dan Reformasi Birokrasi, dan Menkumham mewakili Pemerintah membahas RUU Desa. |
| 28 Februari 2012 | Pembentukan Pansus RUU Desa |
| 2 April 2012 | Pemerintah menyampaikan Keterangan Pemerintah dalam Raker dengan Pansus RUU Desa. |
| 4 April 2012 | Raker Pemerintah, DPR dan DPD |
| 15 Mei 2012 | Raker pemerintah, DPR dan DPD |
| 16 Mei 2012 | Audiensi Pansus dengan pejabat sekretariat daerah dan Kepala Desa. |
| 13 Juni 2012 | RDPU dengan sejumlah pakar (Dr. Hanif Nurkholis, Prof. Sediono MP Tjondronegoro, Prof. Robert MZ Lawang, Dr. Dina Ardiyanti, Prof. Tri Ratnawati) |
| 14 Juni 2012 | RDPU dengan Badan Informasi Geospasial, Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, dan Kementerian ESDM |
| 20 Juni 2012 | RDPU dengan sejumlah tokoh dan lembaga, antara lain Sutoro Eko dan Arie Sudjito (IRE Yogyakarta), AAGN Ari Dwipayana, FPPD, ACCESS, Combine, dan sejumlah Kepala Desa. |
| 27 Juni 2012 | RDPU dengan pakar (SH Sarundajang, Ryaas Rasyid, Pratikno, Frenadin Adigustoro, Nandy Tendean) |
| 28 Juni 2012 | RDPU dengan pakar (Arya Hadi Darmawan, Prof. Erani Yustika, Otto Syamsudin Ishak, M. Amin Lasaba, dan Husni Muadz). |
| 6-12 Juli 2012 | Pansus melakukan studi banding ke China. |
| 26 Agustus 2012 | Pansus melakukan studi banding ke Brazil. |
| 10 Oktober 2012 | RDPU dengan Forwana, Pengurus Nasional Karang Taruna, Akad Jatim, IRE, dan Surya Research Center. |
| 7 Desember 2012 | Rapat intern Pansus menyetujui pendekatan kluster. |
| 12 Desember 2012 | Raker DPR, DPD, dan Pemerintah. DPR da Pemerintah menyetujui pendekatan kluster. |
| 30 September 2013 | Rapat konsultasi Pimpinan DPR dan Fraksi dengan Pemerintah (Mendagri, Menkeu, wakil Bappenas). |
| 11 Desember 2013 | Rapat akhir/pandangan mini fraksi, laporan Panja ke Pansus, Pandangan mini DPD. Naskah RUU ditandatangani. |
| 14 Desember 2013 | Hearing dengan Tim Pokja pemerintah. Pada hari yang sama 150 orang anggota Persatuan Rakyat Desa Indonesia Jawa Tengah mendatangi Pansus dan diterima Ketua DPR Marzuki Ali. |
| 18 Desember 2013 | Laporan Ketua Pansus RUU Desa dalam Rapat Paripurna DPR dan Pendapat Akhir Pemerintah. Di luar kompleks Parlemen, ratusan Kepala Desa menggelar demo menuntut pengesahan RUU Desa menjadi Undang-Undang. |
| 15 Januari 2014 | Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengesahkan RUU Desa menjadi UU Desa. Pada hari yang sama Menteri Hukum dan HAM Amir Syamsudin mengundangkannya dalam Lembaran Negara Tahun 2014 Nomor 7. |
Jika proses pembahasan dihitung dari terbitnya Amanat Presiden hingga tanggal pengundangan, berarti dibutuhkan waktu dua tahun untuk membahas RUU Desa. Tentu saja waktu dua tahun itu tidak maksimal digunakan karena ada masa reses dan libur nasional. Apalagi ada kesibukan wakil Pemerintah dan DPR mengingat pada saat yang sama harus dibahas RUU Pemerintahan Daerah dan RUU Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (RUU Pilkada).
Selain DPR, pembahasan mengenai rancangan undang-undang tertentu juga melibatkan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Hal ini sesuai dengan amanat amandemen UUD 1945 Pasal 22D ayat (2) yang menyatakan, “Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas Rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah...”
Pada pembahasan RUU Desa, sejak awal DPD sudah dilibatkan tetapi DPD sempat menyampaikan keberatan karena tidak dilibatkan dalam proses pembahasan terutama di lingkungan Tim Sinkronisasi Pansus. DPD menyatakan sikap berikut:
“Terkait dengan proses tersebut kami menyesalkan langkah tersebut karena justru sesuai keputusan rapat tanggal 23 Oktober 2013 usulan sesuai DIM DPD tentang perlunya pengaturan yang memberi kewenangan kepada lembaga kemasyarakatan yang disebut Polmas atau nama lain diakomodir untuk menyelesaikan pertikaian antar warga”. (Pendapat mini DPD tanggal 11 Desember 2013)
Pemerintah beranggapan proses pembahasan tak mudah seperti disampaikan dalam pendapat akhir pemerintah pada Rapat Paripurna Pengambilan Keputusan Tingkat II terhadap RUU Desa tanggal 18 Desember 2013. Pemerintah menyebutkan:
“Dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Desa, dinamika pembahasan yang berkembang antara Pemerintah dengan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia berjalan alot dan panjang. Hal ini menunjukkan kesungguhan segenap anggota Panja dan Pansus untuk mendengar aspirasi berbagai kalangan masyarakat”.
Pihak DPD dalam Pendapat Mini yang disampaikan pada 11 Desember 2013 menyebutkan pembahasan sebenarnya lancar walaupun ada proses dialogis yang panjang.
“Pembahasan RUU Desa ini berjalan relatif lancar sebagaimana telah direncanakan, hingga proses dialogis yang panjang menuju tercapainya konsensus politik yang luar biasa strategis bagi bangsa, negara, dan terutama masyarakat di daerah.
Dari Daftar Inventaris Masalah (DIM) ke Klaster
Lazimnya, jika RUU diusulkan oleh DPR maka yang menyusun DIM adalah Pemerintah. Sebaliknya jika RUU diusulkan oleh Pemerintah, yang membuat DIM adalah DPR. RUU tentang Desa adalah usul inisiatif Pemerintah[13].
Kajian yang dilakukan Pusat Studi Hukum Indonesia (PSHK) menemukan tiga alasan mengapa DIM --yang sebetulnya hanya sebagai alat, berubah menjadi sarana penghambat pembentukan UU yang bertanggung jawab secara sosial (sosially responsible). Legislasi yang bertanggung jawab secara sosial dipahami sebagai legislasi yang dibentuk dengan memperhatikan konteks yang melingkupi masyarakat yang hendak diaturnya. Proses legislasi adalah proses pembentukan norma-norma baru yang akan menjadi panduan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pengelolaan kehidupan bermasyarakat.[14] Tiga alasan itu adalah, pertama, DIM secara otomatis memecah substansi RUU menjadi masalah-masalah kecil sehingga membatasi pembahasan persoalan pada hal teknis rincian dan menutup peluang memperdebatkan kerangka pikir dan prinsip-prinsip yang dikandung oleh RUU. Kedua, DIM sangat membatasi peluang pihak non-anggota Dewan untuk mempengaruhi arah dari RUU sebab sejak masukan atas DIM ditutup, maka sejak itu pula persoalan-persoalan yang hendak dibahas sudah tertutup. Ketiga, DIM cenderung mendorong perdebatan di antara anggota Dewan menjadi terpusat pada rincian perumusan norma pengaturan yang sangat menyita waktu dan energi. Seringkali hal yang remeh mendapat porsi besar dalam pembahasan. Misalnya perumusan kalimat.[15] Rekomendasi PSHK atas masalah itu antara lain adalah melihat perbesaran isu.[16]
Perbesaran isu mengandung arti pembentuk Undang-Undang fokus pada isu-isu besar tertentu yang menarik perhatian. Dalam keseharian sering disebut pembahasan RUU menggunakan sistem kluster (cluster). Dokumen DIM yang diperoleh dan digunakan untuk penulisan anotasi ini adalah DIM per Oktober 2012 yang diperoleh secara resmi dari Sekretariat Jenderal DPR. Jumlah inventarisasi masalah yang disebut dalam Rapat Kerja 12 Desember 2012 adalah 445 DIM, terdiri dari DIM yang tetap berjumlah 188, dan sisanya DIM yang dibahas di dalam Panja.
Ketua Rapat Drs H. Akhmad Muqowam meminta sikap Pemerintah berkaitan dengan DIM tetap tersebut: “Sesuai dengan hasil rapat kerja antara Pansus dan Pemerintah pada tanggal 2 April 2012, dalam mekanisme kerja Pansus RUU Desa disebutkan bahwa materi yang diusulkan tetap oleh fraksi-fraksi, maka langsung dimintakan persetujuannya oleh Pansus, dengan catatan persetujuan tersebut dapat ditinjau kembali sepanjang mempunyai relevansi dengan materi muatan yang dibahas”.
Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi menyatakan setuju dengan catatan kalau masih ada catatan dan tanggapan akan disesuaikan. Selain itu, rapat juga menyetujui 257 DIM yang diusulkan dihapus, diubah redaksionalnya, substansi diubah, atau pasalnya ditambah dan ayatnya ditambah.
Dalam Rapat Kerja 12 Desember 2012 terungkap bukan saja dibahas tentang persetujuan tentang DIM dan penetapan anggota Panja RUU Desa, tetapi juga usulan pembahasan RUU dengan pendekatan kluster. Usulan itu adalah hasil pembahasan rapat internal Pansus. Usulan ini sebenarnya tidak lepas dari pengantar yang disampaikan ketua rapat misalnya: (i) ada isu di luar bahwa Pansus RUU Desa sengaja ‘main waktu’; (ii) ada tiga RUU pecahan UU No. 32 Tahun 2004 yang bersamaan dibahas dimana ketiganya harus linked; (iii) sulit mencari waktu untuk rapat kerja, termasuk karena kesibukan Menteri Dalam Negeri.
Dari penjelasan Ketua Rapat Kerja, klaster yang diusulkan anggota DPR adalah:
- Klaster 1: Judul, Konsiderans, dan Ketentuan Umum;
- Klaster 2: penataan Desa, kewenangan Desa, hak dan kewajiban masyarakat dan Desa (Bab I-IV);
- Klaster 3: Pemerintahan Desa, pemilihan Kepala Desa, Badan Permusyawaratan Deda (BPD) dan musyawarah Desa (Bab v-VIII);
- Klaster 4: keuangan Desa, Badan Usaha Milik Desa, pembangunan Desa dan pembangunan kawasan perDesaan, serta kerjasama Desa (Bab IX-XII);
- Klaster 5: Lembaga kemasyarakatan dan lembaga adat (Bab XIII);
- Klaster 6: Peraturan Desa (Bab XIV);
- Klaster 7: pembinaan dan pengawasan serta ketentuan tentang sanksi (Bab XV-XVI); dan
- Klaster 8: Ketentuan Peralihan dan Ketentuan Penuntup (Bab XVII-XVIII).
Akhmad Muqowan selanjutnya menyatakan:
“Ini saya kira yang kami tawarkan. Kami dari Pansus sudah mencoba merancang sedemikian rupa, ya sungguh pun kita belum mendengarkan ada respon pemerintah terhadap DIM-DIM itu secara detil. Terhadap kluster ini, rapat intern tanggal 7 Desember yang lalu, kita sudah menyepakati. Karena itu, kami dari Pansus ingin memberikan kesepakatan kepada Pemerintah apakah pendekatan kluster yang kita lakukan itu dapat diterima di dalam rangka memudahkan pembahasan kita di dalam proses-proses pembahasan berikutnya?”
Pemerintah kemudian langsung menyetujui sistem kluster pada hari itu juga sebagaimana pernyataan Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi berikut :
“Menurut hemat kami, pendekatan kluster ini lebih baik, karena bisa lebih cepat pembahasannya dan lebih mudah dalam pembahasannya. Kemudian, dengan pengelompokan ini bisa sekaligus diharmonisasikan antara aspek-aspek yang terkait. Karena itu, pemerintah sudah mencoba juga mengelompokkan di sini dan setuju tawaran yang disampaikan oleh Pansus”.
Dalam Rapat Paripurna DPR 18 Desember 2013, Muqowam kembali menyampaikan proses pembahasan kluster tersebut sebagai laporan kepada peserta Rapat Paripurna:
“Pada tingkat Pansus telah dibahas Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) dengan keputusan untuk dibahas lebih lanjut dalam Tim Perumus (Timus) melalui sistem kluster. Ketika proses pembahasan mulai dilakukan pada tingkat Panitia Kerja (Panja), Panja melakukan pembahasan terhadap setiap materi muatan yang terdapat pada setiap kluster. Sedangkan Timus dan Timsin menyelesaikan tugasnya berdasarkan penugasan yang diberikan oleh Panja terhadap materi substansial dan redaksional yang telah dihasilkan dalam rapat”.
a. Landasan Filosofis, Sosiologis, Dan Yuridis
Dalam suatu RUU, secara normatif harus tercantum tiga landasan atau pijakan yang termuat dalam konsiderans, yaitu landasan filosofis, landasan sosiologis, dan landasan yuridis[17].
Adapun bagian konsiderans ‘Menimbang’ dan ‘Mengingat’ UU No. 6 Tahun 2014 adalah sebagai berikut:
| Menimbang | a. Bahwa Desa memiliki hak asal usul dan hak tradisional dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat dan berperan mewujudkan cita-cita kemerdekaan berdasarkan UUD 1945; b. Bahwa dalam perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Desa telah berkembang dalam berbagai bentuk sehingga perlu dilindungi dan diberdayakan agar menjadi kuat, maju, mandiri, dan demokratis sehingga dapat menciptakan landasan yang kuat dalam melaksanakana pemerintahan dan pembangunan menuju masyarakat yang adil, makmur, dan sejahtera; c. Bahwa Desa dalam susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan perlu diatur tersendiri dengan undang-undang; d. Bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, huruf b, dan huruf c perlu membentuk Undang-Undang tentang Desa. |
| Mengingat | Pasal 5 ayat (1), Pasal 18, Pasal 18B ayat (2), Pasal 20, dan Pasal 22 D ayat (2) UUD 1945. |
Rancangan UU Desa adalah inisiatif pemerintah. Dalam penjelasan pertama mengenai RUU Desa di rapat DPR, pada 2 April 2012, pemerintah menjelaskan lima argumentasi yang melandasi penyusunan RUU Desa. Kelima argumentasi adalah sebagai berikut:
b. Argumen Historis
Sejak dahulu , Desa-Desa yang beragam di seluruh wilayah Indonesia sudah menjadi pusat penghidupan masyarakat setempat, yang memiliki otonomi dalam mengelola tata kuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal dan sumber daya ekonomi. Masyarakat Desa memiliki kearifan lokal. Sebagian dari kearifan lokal itu mengatur masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya alam dan hubungan sosial. Pada hakekatnya kearifan lokal itu bertujuan menjaga keseimbangan dan keberlanjutan hubungan antarmanusia, dan antara manusia dengan alam dan Tuhan.
c. Argumen Filosofis Konseptual
Pemerintah berpendapat Desa sebaiknya harus menjadi landasan dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan di atasnya, dan menjadi ujung tombak dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Bangunan hukum Desa juga merupakan fundamen bagi tata negara Indonesia, memiliki arti bahwa bangsa dan negara sebenarnya terletak di Desa. Mengingat kompleksitas dan luasnya substansi yang berkaitan dengan Desa, maka dasar hukum pengaturan Desa dibuat dengan undang-undang tersendiri. Pengaturan ini akan menentukan maju mundurnya Desa, yang berimplikasi pada maju mundurnya pemerintahan di atasnya sebagai satu kesatuan sistem pemerintahan.
Pemerintah percaya, Negara Kesatuan Republik Indonesia akan menjadi lebih kuat jika ditopang oleh kedaulatan rakyat serta kemandirian lokal, yakni pusat yang ‘menghargai’ lokal dan lokal yang ‘menghormati’ pusat. Sebaliknya, jika selamanya Desa marjinal dan tergantung, justru akan menjadi beban berat pemerintah dan melumpuhkan fondasi NKRI.
d. Argumen Yuridis
Pemerintah menjelaskan bahwa sebelum amandemen UUD 1945, sudah ada pengaturan tentang Desa. Setelah amandemen, khususnya yang berkaitan dengan Pasal 18 UUD 1945, ada dua norma dasar yang dapat dijadikan acuan dalam pengatuan Desa, yaitu (a) norma dasar pemahaman konstitusi terhadap Desa dalam konteks pemerintahan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (7); dan (b) norma dasar pemahaman konstitusi terhadap Desa dalam konteks kesatuan masyarakat hukum adat sebagaimana diatur dalam Pasal 18B.
Dalam konteks Pasal 18 ayat (7) UUD 1945, Pemerintahan Desa mempunyai satu kesatuan dengan pemerintahan daerah. Dalam konteks Pasal 18B, makna kesatuan masyarakat hukum adat adalah Desa atau dengan sebutan lain yang beragam beserta hak-hak tradisionalnya.
Dalam proses pembahasan kedua pijakan yuridis konstitusional, Pasa; 18 ayat (7) dan Pasal 18 B ayat (2) mendapat tempat. Penjelasan Umum menyebutkan bahwa dalam kaitannya dengan susunan dan penyelenggaraan pemerintahan daerah setelah amandemen pengaturan desa atau dengan nama lain merujuk pada Pasal 18 ayat (7) UUD 1945 yang menegaskan: “Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dengan Undang-Undang”. Rumusan ini ditafsirkan pembentuk Undang-Undang bahwa UUD 1945 membuka kemungkinan adanya susunan pemerintahan dalam sistem pemerintahan Indonesia.
Sementara pengakuan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat dipertegas melalui ketentuan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam Undang-Undang”.
e. Argumen Sosiologis
Paradigma pembangunan dari bawah (Desa) diyakini pemerintah menjadi salah satu upaya mewujudkan keadilan sosial karena sebagian besar penduduk Indonesia tinggal di Desa. Pengaturan tentang Desa dimaksudkan untuk menjawab permasalahan sosial, budaya, ekonomi dan politik Desa, memulihkan basis penghidupan masyarakat Desa dan memperkuat Desa sebagai entitas masyarakat paguyuban yang kuat dan mandiri. Selain itu, pengaturan tentang Desa juga dimaksudkan untuk mempersiapkan Desa merespon proses modernisasi, globalisasi dan demokratisasi yang terus berkembang.
Naskah Akademik menyebutkan: “Dampak globalisasi dan eksploitasi oleh kapitalis global tidak mungkin dihadapi oleh lokalitas, meskipun dengan otonomi yang memadai. Tantangan ini memerlukan institusi yang lebih kuat (dalam hal ini negara) untuk menghadapinya. Oleh karena (itu) diperlukan pembagian tugas dan kewenangan secara rasional di negara dan masyarakat agar masing-masing dapat menjalankan fungsinya. Prinsip dasar yang harus dipegang erat dalam pembagian tugas dan kewenangan tersebut adalah daerah dan Desa dapat dibayangkan sebagai kompartemen-kompartemen fleksibel dalam entitas negara”.
f. Argumen Psikopolitik
Dari pandangan psikopolitik, sejak kemerdekaan pengaturan tentang Desa telah mengalami bongkar pasang. Bongkar pasang peraturan ini menunjukkan sulitnya membangun kesepakatan politik dalam mendudukkan Desa sebagai subjek pembangunan berbasis pada potensi dan kearifan lokal serta memperkuat komitmen politik terhadap Desa agar Desa tidak menjadi ajang politisasi. Melalui UU Desa, pemerintah yakin Desa bisa menjadi lebih mandiri dan menjadi fondasi lokal yang kuat bagi NKRI.
Dalam penyampaian awal pandangan pemerintah mengenai RUU Desa, Menteri Dalam Gamawan Fauzi menjelaskan lebih lanjut:
“Undang-Undang tentang Desa bertujuan hendak mengangkat Desa pada posisi subjek yang terhormat dalam ketatanegaraan Republik Indonesia. Hal lain adalah bahwa pengaturan Desa akan menentukan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks keragaman lokal. Penguatan kemandirian Desa melalui Undang-Undang tentang Desa sebenarnya juga menempatkan Desa sebagai subjek pemerintahan dan pembangunan yang betul-betul berangkat dari bawah (bottom-up)”.
Argumentasi Pemerintah itu kemudian diterjemahkan atau dielaborasi DPR ke dalam DIM RUU Desa, sebagaimana tertuang dalam bagian Konsideran ‘Mengingat’. Di sini ada tiga argumentasi yang dibangun, yaitu:
- Bahwa sesuai ketentuan UUD RI Tahun 1945 menegaskan negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
- Bahwa dalam upaya melaksanakan ketentuan huruf a, Pemerintah Pusat berkewajiban menata kembali pengaturan mengenai Desa sehingga keberadaannya mampu mewadahi dan menyelesaikan berbagai permasalahan kemasyarakatan dan pemerintahan sesuai dengan perkembangan dan dapat menguatkan identitas lokal yang berbasis pada nilai-nilai sosial budaya masyarakat setempat dengan semangat modernisasi, globalisasi, dan demokratisasi yang terus berkembang.
- Bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a dan huruf b, perlu membentuk Undang-Undang tentang Desa.
Dalam proses pembahasan DIM telah terjadi perubahan-perubahan redaksional berkat usulan dari sejumlah Fraksi. Dari sisi jumlah, Fraksi PPP mengusulkan pertimbangan ditambahkan menjadi lima poin (d dan f).
Dari sisi substansi, ada juga usulan perubahan redaksional. Fraksi PDIP misalnya meminta agar dilakukan penyesuaian dengan peraturan pelaksanaan Pasal 18 B UUD 1945 yang sudah ada sebelumnya seperti UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Fraksi PPP menginginkan agar UU Desa bisa mengakhiri ambiguitas antara Desa sebagai komunitas yang memiliki hak asal usul untuk mengatur urusan komunitasnya sendiri, dengan Desa sebagai unit paling bawah dalam sistem pemerintahan di daerah.
Penyempurnaan substansi konsiderans ‘Menimbang’ itu antara lain tampak pada huruf b, seperti tergambar pada tabel berikut.
| Rumusan awal | Usulan PDIP | Rumusan UU Desa |
| Bahwa dalam upaya melaksanakan ketentuan huruf a, Pemerintah pusat berkewajiban menata kembali pengaturan mengenai Desa sehingga keberadaannya mampu mewadahi dan menyelesaikan berbagai permasalahan kemasyarakatan dan pemerintah sesuai dengan perkembangan dan dapat menguatkan identitas lokal yang berbasis pada nilai-nilai sosial budaya masyarakat setempat dengan semangat modernisasi, globalisasi, dan demokratisasi yang terus berkembang. | Bahwa berdasarkan perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Desa memiliki hak bawaan yang melekat pada sejarah asal usul Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan adat istiadat setempat yang perlu dilindungi agar dalam perkembangannya tetap mampu mewadahi dan menyelesaikan berbagai permasalahan kemasyarakatan dan pemerintahan sesuai dengan perkembangan dan dapat menguatkan identitas lokal yang berbasis pada nilai-nilai sosial budaya masyarakat setempat dengan semangat modernisasi, globalisasi, dan demokratisasi yang terus berkembang. | Bahwa dalam perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Desa telah berkembang dalam berbagai bentuk sehingga perlu dilindungi dan diberdayakan agar menjadi kuat, maju, mandiri, dan demokratis, sehingga dapat menciptakan landasan yang kuat dalam melaksanakan pemerintahan dan pembangunan menuju masyarakat yang adil, makmur dan sejahtera. |
Landasan filosofis, yuridis, dan sosiologis terlihat pada konsiderans menimbang dan mengingat UU Desa. Dari rumusan Konsiderans tampak ada pengakuan bahwa Desa memiliki hak asal usul dan hak tradisional dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Tidak ada definisi yang jelas tentang hak asal usul dan hak tradisional. Hanya dijelaskan bahwa Desa atau yang disebut dengan nama lain sudah ada sebelum Negara Kesatuan Republik Indonesia terbentuk.
g. Ketentuan Peralihan Dan Penutup
Sesuai konsepsi UU No. 12 Tahun 2011, Ketentuan Penutup dibuat hanya jika dibutuhkan. Ia memuat penyesuaian pengaturan tindakan hukum atau hubungan hukum yang sudah ada berdasarkan peraturan perundang-undangan yang lama terhadap peraturan perundang-undangan yang baru. Tujuannya adalah:
- Menghindari terjadinya kekosongan hukum;
- Memberikan kepastian hukum
- Memberikan perlindungan hukum bagi pihak yang terkena dampak perubahan ketentuan peraturan perundang-undangan; dan
- Mengatur hal-hal yang bersifat transisional atau bersifat sementara.
Ketentuan Penutup adalah bab terakhir dari suatu Undang-Undang. Kalau tak ada bab, dibuat dalam pasal-pasal akhir. Ketentuan penutup memuat ketentuan mengenai:
- Penunjukan organ atau alat kelengkapan yang melaksanakan peraturan perundang-undangan;
- Nama singkat peraturan perundang-undangan;
- Status peraturan perundang-undangan yang sudah ada; dan
- Saat mulai berlaku peraturan perundang-undangan.
Ketentuan Peralihan dalam UU Desa antara lain termuat dalam Pasal 116-117 sebagai berikut:
| Pasal |
| Pasal 116 (1) Desa yang sudah ada sebelum undang-undang ini berlaku tetap diakui sebagai Desa. (2) Pemerintah daerah kabupaten/kota menetapkan Peraturan Daerah tentang penetapan Desa dan Desa adat di wilayahnya. (3) Penetapan Desa dan Desa adat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling lambat 1 (satu) tahun sejak undang-undang ini diundangkan. (4) Paling lama 2 (dua) tahun sejak undang-undang ini berlaku, pemerintah daerah kabupaten/kota bersama pemerintah Desa melakukan inventarisasi asset Desa. |
| Penjelasan |
| Ayat (2) Sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku, sebelum undang-undang ini, yang diakui adalah Desa. Oleh sebab itu, dengan berlakunya undang-undang ini diberikan kewenangan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota untuk menata kembali status Desa menjadi Desa atau Desa adat dengan ketentuan tidak boleh menambah jumlah Desa. |
| Pasal 117 Penyelenggaraan Pemerintahan Desa yang sudah ada wajib menyesuaikannya dengan ketentuan dalam undang-undang ini |
| Penjelasan |
| Cukup jelas |
Pasal 117 ini menegaskan dua hal penting berkaitan dengan penetapan Desa dan Desa adat. Pertama, penetapan Desa dan Desa adat oleh pemerintah kabupaten/kota dilakukan dalam tenggat waktu paling lama 15 Januari 2015. Ini berarti waktu satu tahun yang dimaksud sudah lewat. Menjadi pertanyaan apakah setelah lewat waktu itu tak boleh lagi ada penetapan status Desa dan Desa adat? Dan apakah kabupaten/kota tidak lagi punya wewenang menetapkan Desa dan Desa adat setelah lewatnya jangka waktu itu? Kedua, sesuai penjelasan, tidak boleh ada penambahan jumlah Desa.
Kemudian, Pasal 118 mengatur masa transisi atau peralihan yang berkaitan dengan masa jabatan Kepala Desa, BPD, dan perangkat Desa. Ditentukan sebagai berikut:
- Masa jabatan Kepala Desa yang ada saat UU Desa disahkan tetap berlaku sampai habis masa jabatannya.
- Selanjutnya periodisasi masa jabatan Kepala Desa mengikuti ketentuan UU Desa.
- Anggota BPD yang menjabat pada saat UU Desa disahkan tetap menjabat hingga masa jabatannya berakhir.
- Selanjutnya, periodisasi masa jabatan anggota BPD menyesuaikan UU Desa.
- Perangkat Desa yang tidak berstatus PNS tetap melaksanakan tugas sampai habis masa jabatannya.
- Perangkat Desa yang bestatus PNS melaksanakan tugasnya sampai penempatan berikutnya ditetapkan, yang akan diatur dalam Peraturan Pemerintah.
Pasal 119
Semua ketentuan peraturan perundang-undangan yang berkaitan secara langsung dengan Desa wajib mendasarkan dan menyesuaikan pengaturannya dengan ketentuan undang-undang ini.
Pasal 120
- Semua peraturan pelaksanaan tentang Desa yang selama ini ada tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang ini;
- Peraturan Pemerintah sebagai peraturan pelaksanaan undang-undang ini harus ditetapkan paling lama 2 (dua) tahun terhitung sejak Undang-Undang ini diundangkan.
Ketentuan Penutup lainnya diatur dalam Pasal 122 yang menyebutkan ‘Undang-Undang ini mulai berlaku pada saat diundangkan’. Pada Rapat kerja dengan Pansus 15 Mei 2012, Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi menanggapi DPD menegaskan daya ikat UU Desa. Ia menegaskan:
“Demikian pula terhadap pandangan DPD RI mengenai tidak adanya penegasan dalam RUU tentang Desa bahwa seluruh instansi pemerintah, Kementerian, Kepolisian, TNI, lembaga-lembaga negara, lembaga peradilan, lembaga perbankan, pemerintah daerah, dan lain-lain, harus memberikan pengakuan dan penghormatan terhadap Desa, baik mengenai institusi Desa maupun produk politik hukum Desa seperti Peraturan Desa, Pemerintah berpendapat bahwa suatu ketentuan yang telah ditetapkan dalam suatu Undang-Undang wajib dilaksanakan dan dipatuhi oleh semua instansi dan masyarakat”
Dalam konteks itulah pada bagian Ketentuan Penutup suatu Undang-Undang selalu disebutkan aturan mulai berlaku dan kewajiban mengundangkan. Kalimat akhirnya selalu menyebut “Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan perundangan undang-undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia”.
Mengenai ketentuan transisional, penting untuk diperhatikan Angka 13 Penjelasan Umum UU Desa yang memuat ketentuan khusus. Dijelaskan bahwa khusus bagi provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat, pemerintah daerah kabupaten/kota harus memerhatikan bukan hanya UU Desa tetapi juga Undang-Undang khusus ketika menetapkan kebijakan pengaturan Desa. Undang-Undang khusus dimaksud adalah UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua sebagaimana diubah dengan UU No. 35 Tahun 2008; dan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.
h. Pengaturan Lebih Lanjut
Undang-Undang Desa bukan saja mengakui semua peraturan pelaksanaan tentang Desa yang tidak bertentangan tetap berlaku, tetapi juga mendorong agar semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan secara langsung dengan Desa wajib mendasarkan dan menyesuaikan pengaturannya dengan ketentuan undang-undang ini. Ketentuan ini dapat dibaca dari Pasal 120 ayat (1) dan 119 UU No. 6 Tahun 2014.
Dalam konteks itu, pembentuk Undang-Undang memberikan amanat pada beberapa poin penting untuk diatur lebih lanjut dalam Peraturan pemerintah (PP).
i. Pengaturan Pelaksanaan UU Desa Dalam Bentuk PP
| Pasal | Materi yang Diatur |
| 31 ayat (3) | Tata Cara Pemilihan Kepala Desa Serentak |
| 40 ayat (4) | Pemberhentian Kepala Desa |
| 47 ayat (6) | Musyawarah Desa |
| 49 ayat (2) | Perangkat Desa yang akan jadi rujukan Perda |
| 53 ayat (4) | Pemberhentian Perangkat Desa |
| 66 ayat (5) | Besaran Penghasilan Tetap, Tunjangan, dan Penerimaan Lainnya yang Sah Kepala Desa dan Perangkat Desa |
| 75 ayat (3) | Keuangan Desa |
| 77 ayat (3) | Tata Cara Pengelolaan Kekayaan Milik Desa |
| 79 ayat (5) | RPJM Desa dan Rencana Kerja Pemerintah Desa |
| 118 ayat (6) | Penempatan Perangkat Desa yang Berstatus PNS |
Dalam praktiknya, pemerintah tidak harus membuat satu persatu PP yang diamanatkan UU Desa tersebut. Pemerintah dapat menggabungkan beberapa isu ke dalam satu PP. Langkah inilah yang ditempuh pemerintah dengan mengeluarkan PP No. 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang No. 6 Tahun 2014 tentang Desa.[18]
Dalam PP No. 43 Tahun 2014 sudah diatur antara lain mengenai pembentukan dan penetapan Desa, kewenangan Desa, pemilihan dan masa jabatan Kepala Desa, musyawarah Desa, penghasilan perangkat Desa, peraturan Desa, keuangan dan kekayaan milik Desa, serta lembaga kemasyarakatan Desa. Ada juga PP No. 60 Tahun 2014 tentang Dana Desa yang Bersumber dari APBN.
Satu hal penting disepakati pembentuk Undang-Undang adalah masa lahirnya PP dimaksud, sebagaimana terbaca dalam Pasal 120 ayat (2) UU No. 6 Tahun 2014:
“Peraturan Pemerintah sebagai peraturan pelaksanaan undang-undang ini harus ditetapkan paling lambat 2 (dua) tahun terhitung sejak Undang-Undang ini diundangkan”.
Undang-Undang No. 6 Tahun 2014 Tentang Desa diundangkan dalam Lembaran Negara Tahun 201 Nomor 7 pada 15 Januari 2014, dan PP No. 43 Tahun 2014 diundangkan dalam Lembaran Negara pada 3 Juni 2014. PP No. 60 Tahun 2014 diundangkan 21 Juli 2014. Artinya, batas waktu dua tahun belum terlewati. Dalam perkembangannya, peraturan pelaksanaan UU Desa terus dikeluarkan oleh instansi terkait. Kunci penting peraturan pelaksanaan itu adalah harmonisasi agar tidak saling tumpang tindih dan sulit diterapkan di lapangan.